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貫穿發(fā)包人在工程總承包項(xiàng)目整個(gè)生命周期的法律風(fēng)險(xiǎn)防控，關(guān)鍵在于明確合同雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而招標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)管控更具有統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性的意義。注重招標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)防范與合規(guī)管理，能夠有效明確日后可能發(fā)生爭(zhēng)議的是非，有利于項(xiàng)目履行階段有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與爭(zhēng)議。筆者前一篇《工程總承包合同固定價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的劃分原則及其從投標(biāo)開(kāi)始的管控對(duì)策》，從承包人視角探討了從投標(biāo)開(kāi)始的管控對(duì)策，其中一項(xiàng)對(duì)策便是從“發(fā)包人要求”的不明確、不清晰處著手進(jìn)行澄清。而發(fā)包人在工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)規(guī)范編制“發(fā)包人要求”，是發(fā)包人控制工程總承包法律風(fēng)險(xiǎn)最大的難點(diǎn)。本文從發(fā)包人視角出發(fā)，深度探討在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)規(guī)范編制“發(fā)包人要求”，對(duì)于防范、管控項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的極端重要性。
一、“發(fā)包人要求”的法律涵義及其編寫的法律要求。
工程總承包項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)源于發(fā)包階段，項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程應(yīng)明確雙方權(quán)利義務(wù)和權(quán)責(zé)界面劃分，一旦確立便貫穿于項(xiàng)目全生命周期，同時(shí)決定發(fā)、承包雙方的合同權(quán)益。發(fā)包人在項(xiàng)目招標(biāo)之前應(yīng)該編制“發(fā)包人要求”作為招標(biāo)文件組成部分，而規(guī)范編制“發(fā)包人要求”的前提在于理解“發(fā)包人要求”的法律涵義及其編寫的法律要求。根據(jù)主管部門的新規(guī)定，列明“發(fā)包人要求”中項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是新的要求，也是招標(biāo)文件必須涵蓋的重要文件。
1、“發(fā)包人要求”在工程總承包合同文件中處于關(guān)鍵位階。
住建部和發(fā)改委頒行的《房屋建筑的和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（下稱《總承包管理辦法》）第9條明確規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)文件，主要包括以下內(nèi)容：（一）投標(biāo)人須知；（二）評(píng)標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)；（三）擬簽訂合同的主要條款；（四）發(fā)包人要求，列明項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗(yàn)收等的明確要求……”。主管部門明確工程總承包招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括“發(fā)包人要求”，是主管部門對(duì)市場(chǎng)管控的新要求，也是工程總承包項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)合同目的、明確雙方權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵。作為住建部和市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合制定的指導(dǎo)性示范文本，2020版《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（下稱2020版《總承包示范文本》）明確了工程總承包合同雙方的權(quán)利義務(wù)，其在專用條件后專列“發(fā)包人要求”作為附件一，并明示為專用條款的組成部分；換言之，“發(fā)包人要求”的重要性排序，處在合同組成文件最重要的專用條款的第一位。
工程總承包和施工總承包最大的區(qū)別是依約施工而不再是照?qǐng)D施工，這里的“約”指的就是“發(fā)包人要求”。2020版《總承包示范文本》中專列“發(fā)包人要求”的內(nèi)容，體現(xiàn)在附件1所附的功能要求、工程范圍、工藝安排或要求、時(shí)間安排、技術(shù)要求、竣工試驗(yàn)、竣工驗(yàn)收、竣工后試驗(yàn)（如有）、文件要求、工程項(xiàng)目管理規(guī)定和其他要求等十一個(gè)方面，并以十三個(gè)附件清單的形式予以擴(kuò)充并具體化。
針對(duì)工程總承包項(xiàng)目發(fā)包人而言，說(shuō)規(guī)范編制符合項(xiàng)目具體特點(diǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的“發(fā)包人要求”是發(fā)包人在項(xiàng)目招標(biāo)管理過(guò)程中最大的難點(diǎn)，是因?yàn)獒槍?duì)這個(gè)新的要求，一般來(lái)說(shuō)發(fā)包人自己缺乏編制能力，委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或全過(guò)程咨詢企業(yè)編制的“發(fā)包人要求”，往往也同樣缺乏經(jīng)驗(yàn)而不盡如人意；而一旦發(fā)生糾紛或爭(zhēng)議，歸其原因，又多由于“發(fā)包人要求”不明確、不具體導(dǎo)致，因此，規(guī)范編制“發(fā)包人要求”并明確項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于工程總承包合同的規(guī)范簽訂和順利履行具有極端重要性，必須引起發(fā)包人的高度重視。
2、“發(fā)包人要求”的基本體例和編制深度要求。
工程總承包合同中的“發(fā)包人要求”也稱“雇主要求”，源于跨國(guó)承包工程通用合同文本中的表述。“發(fā)包人要求”一詞在國(guó)內(nèi)沒(méi)有正式使用之前，在施工總承包模式下，常見(jiàn)有“工程量清單”、“建設(shè)規(guī)模表”、“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)表”、“施工圖紙”等，也有類似的意思表示，也表述了合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。國(guó)內(nèi)工程合同首次使用“發(fā)包人要求”一詞，出現(xiàn)于國(guó)家九部委頒布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012版）中，通用條款中對(duì)“發(fā)包人要求”定義為：指構(gòu)成合同文件組成部分的名為“發(fā)包人要求”的文件，包括招標(biāo)項(xiàng)目的目的、范圍、設(shè)計(jì)與其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及合同雙方當(dāng)事人約定對(duì)其所作的修改或補(bǔ)充。該標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件第五章單列了《發(fā)包人要求》一章，并對(duì)其編寫作了原則性要求。
建設(shè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)深度一般分為方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)三個(gè)階段，對(duì)于設(shè)計(jì)要求復(fù)雜的工程總承包項(xiàng)目，分階段分步完成工程設(shè)計(jì)的特點(diǎn)更明顯。之所以說(shuō)“發(fā)包人要求”應(yīng)“盡可能”、“盡量”清晰明確，是因?yàn)槠湓敿?xì)程度受限于招標(biāo)階段設(shè)計(jì)深度的條件所致�！犊偝邪芾磙k法》第7條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。”這說(shuō)明，工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，政府投資項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)審批完成后方可實(shí)施項(xiàng)目發(fā)包，其中簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，也要在完成相應(yīng)的投資決策審批后方可發(fā)包項(xiàng)目�！墩顿Y條例》第9條：“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱政府投資項(xiàng)目），項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。”但是，初步設(shè)計(jì)不如施工圖設(shè)計(jì)，只能據(jù)以準(zhǔn)備主要設(shè)備及材料，尚不滿足設(shè)備材料采購(gòu)、非標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備制作和施工的具體要求。
同樣，企業(yè)投資項(xiàng)目只要在可行性研究編制后即可發(fā)包。對(duì)于企業(yè)備案項(xiàng)目，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“實(shí)行備案管理的項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在開(kāi)工建設(shè)前通過(guò)在線平臺(tái)將下列信息告知備案機(jī)關(guān)：（一）企業(yè)基本情況；（二）項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容；（三）項(xiàng)目總投資額；（四）項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)備案項(xiàng)目信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。備案機(jī)關(guān)收到本條第一款規(guī)定的全部信息即為備案；企業(yè)告知的信息不齊全的，備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)企業(yè)補(bǔ)正。企業(yè)需要備案證明的，可以要求備案機(jī)關(guān)出具或者通過(guò)在線平臺(tái)自行打印。”對(duì)于企業(yè)核準(zhǔn)項(xiàng)目，該條例第6條規(guī)定：“企業(yè)辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書；由國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目，向國(guó)務(wù)院投資主管部門提交項(xiàng)目申請(qǐng)書。項(xiàng)目申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）企業(yè)基本情況；（二）項(xiàng)目情況，包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等；（三）項(xiàng)目利用資源情況分析以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響分析；（四）項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響分析。企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)書內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交已經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)的證明文件。”故，企業(yè)項(xiàng)目在可行性研究批準(zhǔn)后即可發(fā)包，其時(shí)項(xiàng)目規(guī)模、具體內(nèi)容和要求等都尚未確定。
“發(fā)包人要求”越明確、越具體，在合同履行過(guò)程中雙方發(fā)生爭(zhēng)議的概率越��；反之，發(fā)生相關(guān)爭(zhēng)議的概率則越大。有鑒于此，發(fā)包人在招標(biāo)發(fā)包時(shí)就設(shè)法妥善解決并有效控制法律風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)最大的難點(diǎn)，具有最重要、最現(xiàn)實(shí)的意義。
3、招標(biāo)階段規(guī)范編制的“發(fā)包人要求”，應(yīng)成為消弭日后爭(zhēng)議的定海神針。
對(duì)于發(fā)包人來(lái)說(shuō)，既要在招標(biāo)階段加強(qiáng)合規(guī)管理，規(guī)避可能發(fā)生的民事、行政和刑事法律責(zé)任，也不能忽視在招標(biāo)階段對(duì)實(shí)體性約定進(jìn)行明確和澄清的重要意義。在所有需要明確的實(shí)體性文件中，“發(fā)包人要求”具有核心位階。如在招標(biāo)階段能夠明確詳盡具體的“發(fā)包人要求”，應(yīng)當(dāng)盡可能予以明確；如果招標(biāo)階段不能明確詳盡的具體要求，也應(yīng)在招標(biāo)文件中約定后續(xù)條件成就時(shí)如何明確的程序和方法。通過(guò)“發(fā)包人要求”明確合同雙方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任界面，便能成為日后一旦發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)明確是非的定海神針。
“發(fā)包人要求”應(yīng)盡可能清晰準(zhǔn)確，對(duì)可以進(jìn)行定量評(píng)估的工作，“發(fā)包人要求”不僅應(yīng)明確規(guī)定其產(chǎn)能、功能、用途、質(zhì)量、環(huán)境、安全，并且要規(guī)定偏離的范圍和計(jì)算方法，以及檢驗(yàn)、試驗(yàn)、試運(yùn)行的具體要求。對(duì)承包人負(fù)責(zé)提供的有關(guān)設(shè)備和服務(wù)，以及對(duì)發(fā)包人人員進(jìn)行培訓(xùn)，應(yīng)詳盡規(guī)定各程序中發(fā)承包雙方的權(quán)責(zé)，這樣才能準(zhǔn)確預(yù)防糾紛以及有效化解糾紛。“發(fā)包人要求”具體要求明確的內(nèi)容把工程總承包項(xiàng)目交驗(yàn)作為重點(diǎn)，十一項(xiàng)具體要求中的十項(xiàng)實(shí)體要求有關(guān)工程交驗(yàn)的有三項(xiàng)：“竣工試驗(yàn)”、“竣工驗(yàn)收”和“竣工后試驗(yàn)”。以“竣工試驗(yàn)”為例，一般要分為單車試驗(yàn)、聯(lián)動(dòng)試驗(yàn)、試生產(chǎn)試驗(yàn)和投產(chǎn)試驗(yàn)四個(gè)步驟，其中的單車試驗(yàn)必須首先明確誰(shuí)是單車試驗(yàn)的組織者以及合同各方主體所扮演的角色，這是界定責(zé)任的前提。組織者，也即單車試驗(yàn)程序的啟動(dòng)者應(yīng)是總承包單位，說(shuō)明在工程能否順利進(jìn)入單體試車的首要責(zé)任承擔(dān)者是總承包單位，除非總承包單位能夠證明單車試驗(yàn)不能是發(fā)包人或者非承包人原因所致。雙方因此發(fā)生爭(zhēng)議的舉證責(zé)任在總承包單位，若總承包單位未能舉證證明是由于發(fā)包人或者其他非承包人原因?qū)е鹿こ涛催M(jìn)入單車試驗(yàn)階段，按照《民事訴訟法》規(guī)定則應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任，不能舉證則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的后果。
二、規(guī)范編寫“發(fā)包人要求”以防范工程總承包法律風(fēng)險(xiǎn)的四個(gè)關(guān)鍵。
規(guī)范編寫“發(fā)包人要求”以防范工程總承包項(xiàng)目實(shí)施法律風(fēng)險(xiǎn)的重要性，總結(jié)操作實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，主要關(guān)系到如下四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：關(guān)系合同目的及準(zhǔn)確界定雙方權(quán)責(zé)；關(guān)系總承包人設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；關(guān)系簽證索賠的依據(jù)以及能否成立；關(guān)系針對(duì)性解決工程總承包爭(zhēng)議以及定紛止?fàn)幍奶貏e約定。
1、關(guān)系合同目的及準(zhǔn)確界定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
針對(duì)工程總承包項(xiàng)目實(shí)施的法律風(fēng)險(xiǎn)，“發(fā)包人要求”體現(xiàn)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，其內(nèi)容指向合同目的，也是項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期目的或者常規(guī)目的的明確細(xì)化。
（1）“發(fā)包人要求”體現(xiàn)發(fā)包人的建設(shè)目的，是合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
在施工總承包模式中，“招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求”通常表現(xiàn)為施工圖紙，施工圖紙非常詳實(shí)，從總體概念到細(xì)部構(gòu)造均有明確的圖紙予以注明，對(duì)于具體尺寸、材質(zhì)、工藝要求等通常都有明確具體的標(biāo)注。因此，在施工總承包項(xiàng)目中，施工總承包人對(duì)于自身應(yīng)當(dāng)完成的建設(shè)工程，是有明確具體的認(rèn)識(shí)，可以較為清晰地依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力判斷可能產(chǎn)生的成本及風(fēng)險(xiǎn)，最終明確合同報(bào)價(jià)。
但工程總承包模式則不然，工程總承包模式中的“發(fā)包人要求”來(lái)自于FIDIC條款中的“the Employer's Requirements”這一概念，直接翻譯為“雇主要求”，本土化后翻譯為“發(fā)包人要求”。工程總承包模式下，由于是對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等階段的全面發(fā)承包，所約定的固定總價(jià)范圍更大；并且與傳統(tǒng)五方單位模式相比，設(shè)計(jì)變更的概念在工程總承包模式下也發(fā)生了本質(zhì)變化，設(shè)計(jì)和施工在面對(duì)發(fā)包人時(shí)已經(jīng)不再分家，設(shè)計(jì)單位是工程總承包單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或下屬機(jī)構(gòu)，其所發(fā)出的設(shè)計(jì)變更屬于其內(nèi)部行為，其單方法律效力不及于外部，故單純由設(shè)計(jì)單位發(fā)出的設(shè)計(jì)變更，不再對(duì)固定價(jià)格范圍造成影響，不再成為固定價(jià)格合同可變更的事由。
又如，2017 版FIDIC銀皮書第13.1 款約定：“在頒發(fā)工程接收證書前的任何時(shí)間,雇主可通過(guò)發(fā)布指示或要求承包商提交建議書的方式提出變更。變更不應(yīng)包括準(zhǔn)備交他人進(jìn)行的任何工作的刪減。”可見(jiàn)，在工程總承包模式下，變更權(quán)也完全基于雇主的要求而產(chǎn)生。同時(shí)，FIDIC在2017版銀皮書中的說(shuō)明中也給出了三種不適用于銀皮書的情況：1）如果投標(biāo)人沒(méi)有足夠的時(shí)間或資料以仔細(xì)研究和核查業(yè)主要求，或進(jìn)行他們的設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和估算；2）如果工程設(shè)計(jì)相當(dāng)數(shù)量的地下工程，或投標(biāo)人未能調(diào)查區(qū)域內(nèi)的工程（除非在特殊條款下對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的條件予以說(shuō)明）；3）如果業(yè)主要嚴(yán)密監(jiān)督或控制承包商的工作，或要審核大部分施工圖紙。其中第一種情形就是針對(duì)業(yè)主要求不清的情形，對(duì)此《總承包管理辦法》第6條更是直接點(diǎn)出，只有“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目”才適宜采用工程總承包方式。
“發(fā)包人要求”體現(xiàn)發(fā)包人的建設(shè)目的，其重點(diǎn)在于明確項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、能夠達(dá)到的性能和產(chǎn)能、擬實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等。工程目的明確了進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，是“發(fā)包人要求”提綱挈領(lǐng)之所在�；诠こ添�(xiàng)目類型的不同，在進(jìn)行“工程目的”條款編制時(shí)應(yīng)根據(jù)各自的特點(diǎn)有所側(cè)重。例如，保障房項(xiàng)目可以側(cè)重于建設(shè)目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，工業(yè)項(xiàng)目則應(yīng)側(cè)重于性能和產(chǎn)能。
（2）從典型案件看“發(fā)包人要求”對(duì)界定總承包合同權(quán)責(zé)界面的重要性。
在筆者代理的某個(gè)案件中，案涉工程項(xiàng)目為EPC交鑰匙工程，由總承包單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工至工程試運(yùn)行、投產(chǎn)達(dá)標(biāo)等全過(guò)程。為保證工程順利投產(chǎn)，合同約定工程須經(jīng)竣工前試驗(yàn)階段才能辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，竣工前試驗(yàn)包括單體試運(yùn)行、聯(lián)動(dòng)試運(yùn)行和投料試運(yùn)行三個(gè)階段，最終試運(yùn)行中進(jìn)行保證值考核。由于工程在投料試運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)產(chǎn)品不達(dá)標(biāo)、設(shè)備運(yùn)行障礙等被迫停止運(yùn)行。
本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于“發(fā)包人要求”和適用標(biāo)準(zhǔn)約定不明。本案屬于特殊的化工行業(yè)，設(shè)備安裝、調(diào)試、運(yùn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不存在通行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，合同中的“發(fā)包人要求”又未明確約定能夠適用本項(xiàng)目的具體標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)生爭(zhēng)議后，由于“發(fā)包人要求”對(duì)技術(shù)、設(shè)備的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)約定不明確，導(dǎo)致本案的爭(zhēng)議處理難以適用存在特性差異的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，從而使案件的司法鑒定和爭(zhēng)議解決都處于左右為難、無(wú)所適從的境地。
（3）“發(fā)包人要求”既是發(fā)包人項(xiàng)目建設(shè)目的，也是承包人義務(wù)履行準(zhǔn)繩。
從承包人的責(zé)任范圍來(lái)說(shuō)，“發(fā)包人要求”就是承包人履行合同的義務(wù)。例如，2017版FIDIC黃皮書和銀皮書通用條款第4.1款[承包人的一般義務(wù)]對(duì)承包商履行合同的義務(wù)作出了提綱挈領(lǐng)的要求：“承包商應(yīng)按照合同實(shí)施工程。工程完成后，工程（或區(qū)段、或工程的某個(gè)部分、或生產(chǎn)設(shè)備的主要部分）應(yīng)能符合業(yè)主要求中定義和描述的預(yù)期目的（如果業(yè)主要求中沒(méi)有定義和描述此類目的，應(yīng)符合它們的常規(guī)目的）”。FIDIC強(qiáng)烈建議業(yè)主在雇主要求中清晰地定義和描述其工程完工后希望達(dá)到“目的”，以使得承包商更好地履行“符合預(yù)期目的”的義務(wù)，減少不必要爭(zhēng)端的產(chǎn)生。而識(shí)別“預(yù)期目的”是承包商在項(xiàng)目投標(biāo)和談判階段的重要內(nèi)容，也是執(zhí)行履行階段約束承包人行為的準(zhǔn)繩。
工程質(zhì)量是工程價(jià)款的對(duì)價(jià)，總承包人要取得對(duì)應(yīng)的工程價(jià)款，必須確保工程質(zhì)量合格。對(duì)于工程總承包企業(yè)，質(zhì)量合格的內(nèi)涵較施工總承包更復(fù)雜，往往還包括竣工前試驗(yàn)階段，對(duì)于試驗(yàn)階段的發(fā)包單位、承包單位的責(zé)任必須通過(guò)“發(fā)包人要求”明確界定。例如，投料試運(yùn)行階段，關(guān)乎運(yùn)行是否順暢除了工程設(shè)備安裝調(diào)試、包括原料的質(zhì)量，還包括承包人對(duì)發(fā)包人的員工操作的技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，這些都需要通過(guò)“發(fā)包人要求”進(jìn)行明確界定。
（4）“發(fā)包人要求”應(yīng)成為發(fā)、承包雙方風(fēng)險(xiǎn)劃分的依據(jù)。
《總承包管理辦法》第15條規(guī)定：“建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：（一）主要工程材料、設(shè)備、人工價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基期價(jià)相比，波動(dòng)幅度超過(guò)合同約定幅度的部分；（二）因國(guó)家法律法規(guī)政策變化引起的合同價(jià)格的變化；（三）不可預(yù)見(jiàn)的地質(zhì)條件造成的工程費(fèi)用和工期的變化；（四）因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的工程費(fèi)用和工期的變化；（五）不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化。具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定。鼓勵(lì)建設(shè)單位和工程總承包單位運(yùn)用保險(xiǎn)手段增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力。”
在上述風(fēng)險(xiǎn)分配原則的基礎(chǔ)上，“發(fā)包人要求”往往會(huì)細(xì)化以上風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的具體劃分，同時(shí)對(duì)合同工程范圍、工作界面、技術(shù)要求、工期和質(zhì)量等方方面面進(jìn)行約定，這也意味著滿足合同中“發(fā)包人要求”，代表承包人嚴(yán)格履行了合同義務(wù)。根據(jù)《民法典》第788條“建設(shè)工程合同是承包人進(jìn)行工程建設(shè)，發(fā)包人支付價(jià)款的合同”之規(guī)定，能夠依約完成“發(fā)包人要求”列明具體要求的項(xiàng)目建設(shè)，是承包人獲得工程對(duì)價(jià)的前提。
2、關(guān)系總承包人設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。
工程總承包模式下，承包人的工作中包括一部分設(shè)計(jì)工作內(nèi)容，而承包人進(jìn)行設(shè)計(jì)工作的前提，是發(fā)包人提供相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和已完成的方案設(shè)計(jì)文件或者初步設(shè)計(jì)文件。例如，2020版《總承包示范文本》第5.1.1款約定：“承包人應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，國(guó)家、行業(yè)和地方的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以及《發(fā)包人要求》和合同約定完成設(shè)計(jì)工作和設(shè)計(jì)相關(guān)的其他服務(wù)，并對(duì)工程的設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)。”
（1）“發(fā)包人要求”與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求有關(guān)。
2020版《總承包示范文本》第1.4.4款約定：“發(fā)包人對(duì)于工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求高于或嚴(yán)于現(xiàn)行國(guó)家、行業(yè)或地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在《發(fā)包人要求》中予以明確。除專用合同條件另有約定外，應(yīng)視為承包人在訂立合同前已充分預(yù)見(jiàn)前述技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和功能要求的復(fù)雜程度，簽約合同價(jià)中已包含由此產(chǎn)生的費(fèi)用。”
“發(fā)包人要求”中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括特殊要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2020版《總承包示范文本》第1.4.3約定：“沒(méi)有相應(yīng)成文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范時(shí)，由發(fā)包人在專用合同條件中約定的時(shí)間向承包人列明技術(shù)要求，承包人按約定的時(shí)間和技術(shù)要求提出實(shí)施方法，經(jīng)發(fā)包人認(rèn)可后執(zhí)行。若項(xiàng)目采用的新技術(shù)、新工藝、新材料沒(méi)有成文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也應(yīng)遵守該條件的約定。”
“發(fā)包人要求”中的功能要求，可劃分為工程目的、工程規(guī)模、性能保證指標(biāo)、產(chǎn)能保證指標(biāo)四個(gè)方面，其編寫重點(diǎn)在于明確工程項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、能夠達(dá)到的性能和產(chǎn)能、擬實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等�；诠こ添�(xiàng)目類型的不同，在進(jìn)行“功能要求”條款編制時(shí)應(yīng)根據(jù)各自的特點(diǎn)進(jìn)行側(cè)重，例如，房建項(xiàng)目可以側(cè)重于工程目的和工程規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以側(cè)重于性能保證指標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
（2）“發(fā)包人要求”與承包人對(duì)發(fā)包人工作人員的培訓(xùn)有關(guān)。
工程總承包項(xiàng)目所涵蓋的范圍包括了勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工驗(yàn)收、試運(yùn)行、運(yùn)營(yíng)等階段，在工程接收前，承包人應(yīng)按合同約定對(duì)發(fā)包人人員進(jìn)行工程操作和維修培訓(xùn)。例如，2020版《總承包示范文本》第5.3款約定：“承包人應(yīng)按照《發(fā)包人要求》，對(duì)發(fā)包人的雇員或其它發(fā)包人指定的人員進(jìn)行工程操作、維修或其它合同中約定的培訓(xùn)。”培訓(xùn)沒(méi)有結(jié)束，不應(yīng)認(rèn)為工程已經(jīng)按照總承包合同規(guī)定的接收要求竣工。
（3）“發(fā)包人要求”與竣工試驗(yàn)、竣工后試驗(yàn)有關(guān)。
竣工試驗(yàn)、竣工后試驗(yàn)主要體現(xiàn)在工業(yè)項(xiàng)目中，如化工項(xiàng)目、冶金項(xiàng)目等，在部分基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目中也有體現(xiàn)，如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目、供水供電項(xiàng)目等。
例如，2020版《總承包示范文本》第9.1.3款約定：“……除《發(fā)包人要求》中另有說(shuō)明外，竣工試驗(yàn)應(yīng)按以下順序分階段進(jìn)行，即只有在工程或區(qū)段工程已通過(guò)上一階段試驗(yàn)的情況下，才可進(jìn)行下一階段試驗(yàn)……”；第12.1.3款約定：“除《發(fā)包人要求》另有約定外，發(fā)包人應(yīng)在合理可行的情況下盡快進(jìn)行每項(xiàng)竣工后試驗(yàn)，并至少提前21天將該項(xiàng)竣工后試驗(yàn)的內(nèi)容、地點(diǎn)和時(shí)間，以及顯示其他竣工后試驗(yàn)擬開(kāi)展時(shí)間的竣工后試驗(yàn)計(jì)劃通知承包人。”；第12.1.4款約定：“發(fā)包人應(yīng)根據(jù)《發(fā)包人要求》、承包人按照第5.5款[操作和維修手冊(cè)]提交的文件，以及承包人被要求提供的指導(dǎo)進(jìn)行竣工后試驗(yàn)。”
“發(fā)包人要求”更多體現(xiàn)的是發(fā)包人的特色要求，故除了常規(guī)的工程任務(wù)，還包括承包人須提供的其他服務(wù)，包括溝通工作、提交相關(guān)維修文件資料、提供可能涉及到的設(shè)備備品備件清單等。例如，2020版《總承包示范文本》第5.5.1款約定：“在竣工試驗(yàn)開(kāi)始前，承包人應(yīng)向工程師提交暫行的操作和維修手冊(cè)并負(fù)責(zé)及時(shí)更新，該手冊(cè)應(yīng)足夠詳細(xì)，以便發(fā)包人能夠?qū)こ淘O(shè)備進(jìn)行操作、維修、拆卸、重新安裝、調(diào)整及修理，以及實(shí)現(xiàn)《發(fā)包人要求》。同時(shí)，手冊(cè)還應(yīng)包含發(fā)包人未來(lái)可能需要的備品備件清單。”
3、關(guān)系簽證索賠的依據(jù)和成立與否。
工程總承包項(xiàng)目“發(fā)包人要求”與合同變更成立與否緊密相關(guān)，發(fā)包人指令或批準(zhǔn)對(duì)“發(fā)包人要求”進(jìn)行變更，是工程總承包合同變更的合同依據(jù)。在總承包合同模式下，承包人在工程中的角色定位和收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)決定了承包人可以獲得合同價(jià)外變更補(bǔ)償?shù)姆秶^傳統(tǒng)施工總承包合同模式下的變更補(bǔ)償范圍大大限縮。雙方對(duì)工程變更的爭(zhēng)議更多集中在發(fā)包人提出的要求是否構(gòu)成變更的定性方面，變更爭(zhēng)議的發(fā)生節(jié)點(diǎn)相較施工總承包模式下的變更而言大大提前，并且貫穿于項(xiàng)目執(zhí)行的始終。
例如，在2020版《總承包示范文本》下，發(fā)包人和承包人采用的工程承發(fā)包方式為：設(shè)計(jì)、采辦、施工總承包模式或者設(shè)計(jì)、施工總承包模式，“變更”的定義發(fā)生了質(zhì)的變化，是指根據(jù)第13條[變更與調(diào)整]的約定，經(jīng)指示或批準(zhǔn)對(duì)《發(fā)包人要求》或工程所做的改變。工程總承包項(xiàng)目中發(fā)包人的變更權(quán)僅包括 “對(duì)于發(fā)包人要求的變更”和“對(duì)于工程的變更”兩種情形。
相較2011版總承包合同示范文本，2020版《總承包示范文本》對(duì)于變更的規(guī)定方式更加貼近于FIDIC總承包合同條件的規(guī)定范式，承發(fā)包雙方之間的權(quán)責(zé)范圍和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更趨近公平，在實(shí)務(wù)中更容易被合同雙方所接受。
具體來(lái)講，變更條款不再列舉變更的范圍，只是在“變更”的定義中作了概括式規(guī)定。在變更條款中，合同條件更注重對(duì)變更程序進(jìn)行詳細(xì)約定。相應(yīng)地，該示范文本在附件部分加入附件1---“發(fā)包人要求”，鼓勵(lì)發(fā)包人在招標(biāo)階段就開(kāi)始基于功能性基礎(chǔ)描述設(shè)計(jì)原則和生產(chǎn)設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)計(jì)編制詳盡的“發(fā)包人要求”及工程范圍,作為后續(xù)認(rèn)定變更時(shí)的基礎(chǔ)參照。
4、關(guān)系定紛止?fàn)幖盃?zhēng)議評(píng)審的特別約定。
當(dāng)前我國(guó)的工程總承包模式仍然處于探索和推行的階段，很多實(shí)際問(wèn)題尚無(wú)法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于法院、專業(yè)律師、建筑企業(yè)、鑒定單位而言，很多問(wèn)題都是新概念、新事物、新矛盾，工程總承包爭(zhēng)議的定紛止?fàn)庍�處于摸索和探索的過(guò)程中。
（1）從典型案例看解決工程總承包糾紛爭(zhēng)議的難上加難。
在筆者代理的一起涉外案件中，日本甲公司（發(fā)包方）與日本乙公司（承包方）于2012年11月8日簽訂項(xiàng)目總承包合同1份，土建、成套設(shè)備等設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工具體分項(xiàng)合同42份，合同約定總價(jià)款約2.3億元，約定由乙公司按照總承包合同約定完成甲公司在上海的新工廠建設(shè)EPC工作，后雙方因工程質(zhì)量及施工資質(zhì)等原因產(chǎn)生爭(zhēng)議。本案通過(guò)訴訟方式造成爭(zhēng)議解決的疑難復(fù)雜，僅一審審理就長(zhǎng)達(dá)6年，二審判決直到2021年8月份才作出。造成案件審理曠日持久的根本原因，在于本案雙方當(dāng)事人皆為外國(guó)企業(yè)，在簽訂合同前沒(méi)有進(jìn)行招投標(biāo)，沒(méi)有約定“發(fā)包人要求”，也未約定采用國(guó)際工程常用的國(guó)際仲裁爭(zhēng)議解決程序。
工程總承包相關(guān)鑒定與傳統(tǒng)的施工合同糾紛鑒定存在區(qū)別，其中的鑒定工作相比較傳統(tǒng)的施工項(xiàng)目更復(fù)雜、更困難，且最高院關(guān)于建設(shè)工程施工合同的司法解釋都是專門針對(duì)施工合同的，如果我們?cè)诠こ炭偝邪m紛爭(zhēng)議中直接生搬硬套，并不能解決全部問(wèn)題。
（2）爭(zhēng)議評(píng)審作為新增的爭(zhēng)議解決方式之一值得推廣重視
近年來(lái)，在工程實(shí)踐中，通過(guò)訴訟或者仲裁方式解決工程合同爭(zhēng)端的模式暴露出諸多問(wèn)題，包括：程序復(fù)雜，消耗時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高；當(dāng)事人處境極端，商業(yè)關(guān)系受到傷害，影響以后合作；司法程序可能被用作拖延戰(zhàn)術(shù)；贏得訴訟的一方得到的賠償僅為實(shí)際支出的很小比例；執(zhí)行程序與訴訟程序的割裂，增加了當(dāng)事人的成本等。
伴隨著案件數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，案件所消耗的時(shí)間也在不斷增加。這在很大程度上是由于工程類案件所涉及到的事實(shí)情況都十分專業(yè)，法官如果僅憑借自身審判業(yè)務(wù)知識(shí)和常識(shí)難以進(jìn)行認(rèn)定，因此需要啟動(dòng)司法鑒定程序，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量查明真相，而司法鑒定時(shí)間并不納入審限，這就使得在訴訟參與各方看來(lái)，工程類案件所持續(xù)的時(shí)間顯得尤為冗長(zhǎng)，無(wú)形中消耗了當(dāng)事人大量的資源。
為妥善解決工程總承包模式中“發(fā)包人要求”的規(guī)范編制，筆者所在的上海市建緯律師事務(wù)所于2020年年未組建專題課題組，由筆者本人擔(dān)任課題組負(fù)責(zé)人進(jìn)行專題研究。經(jīng)過(guò)反復(fù)研討和多次專家論證，研究成果已于2022年1月由法律出版社正式出版共30萬(wàn)字的《工程總承包項(xiàng)目“發(fā)包人要求”編寫指南》一書，該研究成果可作為發(fā)包人在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)編寫或?qū)彾?SPAN lang=EN-US>“發(fā)包人要求”的參考書。
綜上所述，發(fā)包人要防范工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)，一方面要重視程序合規(guī)層面的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，也不能忽視利用投標(biāo)階段對(duì)相關(guān)實(shí)體條款或約定進(jìn)行確認(rèn)或者明確的重要性。發(fā)包人應(yīng)在認(rèn)識(shí)到規(guī)范編寫“發(fā)包人要求”對(duì)于防范工程總承包項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)重要性的基礎(chǔ)上，理解“發(fā)包人要求”的法律涵義及其編寫的法律要求，在編寫時(shí)根據(jù)項(xiàng)目的不同類型，盡可能使“發(fā)包人要求”明確具體，從而使“發(fā)包人要求”真正成為工程總承包項(xiàng)目定紛止?fàn)幍亩êＩ襻槨?/SPAN>
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