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工程總承包模式是國際通行的工程建設(shè)項目組織實施方式�！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的正式施行，明確了工程總承包項目發(fā)包、承包的條件和要求。目前，從各地推進工程總承包模式的情況來看，不平衡現(xiàn)象依然存在，具體實踐中仍然面臨著很多難題。
“《管理辦法》的出臺，為工程總承包規(guī)范化落地實踐提供了遵循�！敝薪ㄕ袌A夢商學(xué)院首席專家、副院長吳建金表示，“但工程總承包模式要落地生根，仍有很長的路要走�！�
工程總承包模式推進工作
存在地區(qū)不平衡現(xiàn)象
吳建金認為，《管理辦法》正式施行以來，各地的反應(yīng)總體來說是積極的。
部分地區(qū)大力推進。這些地區(qū)不僅將推進工程總承包模式作為重點工作來抓，而且對《管理辦法》作了細化，制定了具體目標。例如，四川省印發(fā)文件，從操作層面對有爭議的焦點問題進行了明確，并將154家企業(yè)列為工程總承包試點單位。江蘇省發(fā)布征求意見稿，提出了“至2025年，培育發(fā)展具有工程總承包能力的單位超過200家以上，培養(yǎng)具有工程總承包管理能力和水平的項目經(jīng)理1萬名以上”的目標。
以工程總承包模式建設(shè)的深圳市龍崗區(qū)寶荷欣苑二期工程
少數(shù)地區(qū)制定了過渡性政策。吉林省發(fā)布文件，提出“鑒于我省目前雙資質(zhì)企業(yè)較少，為培育工程總承包企業(yè)發(fā)展，在2023年6月30日之前，建設(shè)單位也可根據(jù)項目情況和項目特點，選擇具有甲級設(shè)計資質(zhì)并在上一年度信用綜合評價中獲得AAA等級的設(shè)計企業(yè)；具有特、一級施工總承包資質(zhì)并在上一年度信用綜合評價中獲得優(yōu)良等級的施工總承包企業(yè)從事工程總承包；木結(jié)構(gòu)公共建筑可采用設(shè)計為龍頭的工程總承包模式。”吳建金稱，中西部地區(qū)部分省份同時擁有房屋建筑工程施工總承包特級資質(zhì)和設(shè)計甲級資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量較少，制定過渡性政策是尊重現(xiàn)實的做法。
一些地區(qū)尚未給出具體指導(dǎo)意見。由于符合工程總承包資質(zhì)的企業(yè)比較少，再加上企業(yè)技術(shù)能力達不到要求，某些地區(qū)只是將《管理辦法》進行下發(fā)，尚未找到培育當?shù)毓こ炭偝邪髽I(yè)發(fā)展的好思路。
吳建金分析稱，各地的工程總承包推進工作進度不同，主要是因為我國建筑業(yè)發(fā)展不平衡、部分地區(qū)對工程總承包認知不足。經(jīng)濟實力較雄厚的地區(qū)積極性明顯強于經(jīng)濟實力較弱的地區(qū)，而從承、發(fā)包角度看，總承包方的積極性要大于發(fā)包方。
運作不規(guī)范
是當前面臨的最大難題
工程總承包模式的主要特征是“設(shè)計采購施工一體化”，因此要求工程建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性。而目前，由于國內(nèi)涉及工程總承包模式的法律法規(guī)相對滯后，建設(shè)各方主體的觀念和思維一時間也難以改變，工程總承包模式在實踐中出現(xiàn)了不規(guī)范問題。
經(jīng)過調(diào)研，吳建金發(fā)現(xiàn)，很多工程總承包模式項目在推進中存在運作不規(guī)范問題。他舉例說，有些政府投資項目在可行性研究報告完成后便開始招標。而《管理辦法》規(guī)定，對于政府投資項目，“原則上應(yīng)當在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包”；對于按規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，“應(yīng)當在完成相應(yīng)的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包”。
吳建金說，建設(shè)各方主體必須明白這一規(guī)定背后蘊含的邏輯關(guān)系：一方面，該規(guī)定是為了符合《政府投資條例》中關(guān)于“投資概算實施階段的約束不能超過投資估算”的要求，以保證項目合規(guī)；另一方面，在施工總承包模式下，工程項目建設(shè)各階段條塊分割，導(dǎo)致設(shè)計和施工企業(yè)無法從整體上有效掌控項目成本，只有鎖定總造價，才能啟動項目建設(shè)。
不按程序操作，必然導(dǎo)致后期存在工期風(fēng)險和成本失控問題，最終出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。吳建金說，有些地區(qū)，企業(yè)簽訂了工程總承包合同，但實際運行時采用的依然是施工總承包管理模式，設(shè)計和施工是“兩張皮”，失去了推行工程總承包模式的本意。實行工程總承包模式，一定要以一體化項目團隊的集體決策為主導(dǎo)，通過設(shè)計采購施工的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，達到提高建設(shè)效率的目的。
推動工程總承包模式
發(fā)展的三點建議
吳建金認為，要推動工程總承包模式健康發(fā)展，法律法規(guī)的修訂、政府的大力推動、行業(yè)企業(yè)的規(guī)范化操作既是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵。而針對當前現(xiàn)狀，他給出了幾點建議。
一是分情況采用工程總承包模式。吳建金認為，我國工程總承包模式應(yīng)用較廣、收益較好的領(lǐng)域多集中在工業(yè)類項目。而房屋建筑和市政工程領(lǐng)域的共建項目因為存在差異化、非標準化等情況，工程總承包商難以對工期、投資等進行有效控制。適合采用工程總承包模式的項目，要求技術(shù)成熟、風(fēng)險可控、工作界面清晰、容易估算且沒有大量地下結(jié)構(gòu)，否則不建議采用工程總承包模式。
二是推行工程總承包模式過程中，應(yīng)該給中小企業(yè)發(fā)展機會。在吳建金看來，隨著工程總承包模式的推行，具有工程總承包資質(zhì)的企業(yè)在市場中有較大優(yōu)勢。法律法規(guī)應(yīng)當明確，項目中符合一、二級資質(zhì)類的工程可以分包給具有相應(yīng)施工總承包資質(zhì)的企業(yè)施工，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
三是建議減少用聯(lián)合體形式參與工程總承包項目。吳建金說，工程總承包模式的優(yōu)越性建立在“責(zé)任主體單一”這一基礎(chǔ)上，采用聯(lián)合體形式，既不能滿足“責(zé)任主體單一”的要求，也不能實現(xiàn)“設(shè)計采購施工深度融合”的要求。吳建金建議，聯(lián)合體形式只能作為過渡性辦法，在具有工程總承包資質(zhì)企業(yè)較少的地區(qū)短期推行。
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